Некоторые аспекты подведомственности как категории, используемой в правовой доктрине
(Преподаватель юридического факультета Института Сферы Социальных Отношений, Кеворков Д.Р.)
Ошибка при выборе правомочного органа со стороны субъекта права, а также ошибка самого органа в принятии вопроса к своему производству может привести к экономическим затратам, потери времени и сил, неправильному решению, и как следствие последующей его отмене. Выявив ошибку, субъект права вынужден будет ставить вопрос об отмене принятого решения перед вышестоящей инстанцией, а после отмены возбуждать производство в полномочным органе. Следует отметить, что по ряду объективных факторов, например истечение сроков давности, сроков обращения с заявлением об оспаривании действий (бездействий) должностных лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления и т.д., это не всегда бывает возможно.
Как же избежать подобных ошибок? Для регулирования указанной проблемы законодатель использует институт подведомственности, подсудности, подследственности, функцией которых является разграничение компетенции различных, в том числе и судебных, органов.
В ходе сопоставления положений законодательных и подзаконных нормативно-правовых и ненормативных актов, их статистического анализа выявлено, что понятие «подведомственность» употребляется по крайней мере в 5 300 источниках, «подсудность» – 1000, «подследственность» – 200.
Толковый словарь «Бизнес и Право» понятие «подведомственность» трактует как разграничение компетенции между различными органами. Каждый государственный орган, учреждение или организация вправе рассматривать и разрешать только те вопросы, которые отнесены к их ведению законодательными и иными нормативными правовыми актами, т.е. действовать только в пределах собственной компетенции.
М.Ю. Шведова, С.И. Ожегова определяют понятие «подведомственный» как на находящийся в ведении, в управлении кого-либо, чего-либо; в подчинении кого-либо, чего-либо. В этимологическом понимании термин «подведомственность» означает быть под ведомством, находится в ведении (подчинении) ведомства. Подведомственность как правовая категория заняла свою нишу в международном праве, что подтверждается частым использованием термина в международных актах для определения исключительной компетенции государства участника соглашения или государственных органов государства участника, а иногда определяет критерии такого разграничения.
Термин «подведомственность» широко используется гражданско- и арбитражно-процессуальным законодательством в значении критериев разграничения дел, отнесенных к ведению соответствующих судов. То есть подведомственность с позиций арбитражно-процессуального законодательства – это четко сформулированные правила, с помощью которых происходит разграничение компетенции между судами.
Интересным примером для нас может послужить интерпретация п. 1 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.08.92 № 12/12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам», согласно которой подведомственность требования определяется в зависимости от компетенции суда. Следовательно, по мнению Пленумов судов, подведомственность производна от компетенции суда.
Вместе с тем, такой подход не совсем верен, так как ни АПК РФ, ни ГПК РФ не предусматривают в качестве отдельного института или иного институционального элемента компетенцию того или иного суда. По смыслу именно подведомственность определяет пределы компетенции каждого из судов по категориям подлежащих рассмотрению дел, а не наоборот.
В идеальном же отношении довод Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации представляется правильным, но в этом случае необходимо внести изменения в соответствующие законодательные акты, включив отдельно норму о компетенции судов, а также норму, предусматривающую обязанность судов рассматривать дела, отнесенные к их компетенции.
Подведомственность в административном процессуальном праве исторически используется для разграничения компетенции между органами государственной власти – федеральными органами исполнительной власти и их структурными подразделениями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, совершаемых в сфере государственного управления. Например, федеральный законодатель не исключает понимание подведомственности как разграничения компетенции между органами исполнительной власти, предусматривая, что в случае упразднения органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица до внесения в КоАП РФ или в закон субъекта Российской Федерации соответствующих изменений и дополнений подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают судьи.
Как следует из Закона «О милиции» обязанностью милиции является осуществление по подведомственности производства по делам об административных правонарушениях. В данном случае имеется как разграничение дел об административных правонарушениях, подведомственных милиции, от дел, подведомственных другим органам, так и внутриорганизационное (внутрисистемное) разграничение компетенции между органами, должностными лицами милиции.
Часть 2 статьи 2.2. КоАП РФ, закрепляет внутриорганизационное (внутрисистемное) разграничение компетенции, указывая, что «…рассмотрения дел подведомственных одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания». Статья 23.12 начинается со слов «Федеральная инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции труда», которые также подчеркивают намеченную позицию о внутриорганизационном (внутрисистемном) разграничение компетенции по подведомственности. Тождественного положения придерживается Президент Российской Федерации, раскрывая в своем указе структуру федеральных органов исполнительной власти через федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и федеральные службы, федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
С учетом того, что в зависимости от отрасли права подведомственность может изменяться или находится в неизменном состоянии, правильным будет рассматривать подведомственность в качестве динамичной и статичной категории. В отраслях права с преобладающим императивным методом правового регулирования подведомственность как правило изменена быть не может. К таким отраслям права в полной мере можно отнести конституционное, административное право, административное процессуальное право, уголовно-процессуальное право и другие.
В случае, если правоотношения охватываются методом диспозитивного характера, в частности дозволения, можно с твердой уверенностью говорить о динамичности категории «подведомственность», так как законодатель возможность ее изменения ставит в зависимость от волеизъявления субъектов права. К числу таких отраслей права следует отнести гражданское процессуальное право, арбитражное процессуальное право и т.д.
Примером динамичности подведомственности может служить ч. 6 ст. 4 АПК РФ, согласно которой по соглашению сторон спор, подведомственный арбитражному суду, возникающий из гражданских правоотношений, может быть передан сторонами на рассмотрение третейского суда до принятия арбитражным судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу.
С учетом специфики рассматриваемого вопроса, компетенции и уровня подготовки судебных органов, должностных лиц, федеральный законодатель, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, предусмотрел и специальные правила распределения дел внутри одной системы судов: судов общей юрисдикции, арбитражных судов, конституционных (уставных) судов. Разграничение компетенции между судами одной из трех системы судов называется подсудностью, а сами правила – правилами подсудности (территориальной и родовой). Подсудность означает распределение между судами дел, подлежащих рассмотрению по первой инстанции, т.е. установление конкретного суда, который должен разрешить данное дело.
Конституционно-правовым обоснованием для законодательного закрепления подсудности служит часть 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации, предусматривающая право каждого на рассмотрение его дела тем судьей, к подсудности которого оно отнесено законом.
К сожалению, понятие подсудности, исходя из этимологи данного термина, присуще исключительно судебным органам. Для разграничения полномочий других органов государственной власти используются понятие «подследственность» и «подведомственность». Следует оговориться, что в каждом конкретном случае, речь идет о различных терминах, однако, имеющих единое содержание, в частности критерии, правил разграничения дел, вопросов, рассматриваемых органом государственной власти.
Так, внутриорганизационное распределение вопросов, подлежащих разрешению между структурными подразделениями органа исполнительной власти, в правовой доктрине по сложившейся традиции именуется подведомственностью. В частности в докладе Уполномоченного по правам человека О.О. Миронова, констатируется, что ведомства слабо управляют своими подведомственными организациями. Подведомственность часто употребляется теоретиками в уголовно-процессуальном аспекте, при этом забывается о том, что согласно УПК РФ этот термин подлежит замене на термин «подследственность». В качестве примера, можно привести слова А.А. Чувилева, который указывает, что следователь вправе расследовать преступления, отнесенные к подведомственности органов дознания, а органы дознания не могут вести в полном объеме дознание по делам, по которым обязательно производство предварительного следствия. Единственным ограничением прав на возбуждение уголовного дела, по мнению А.П. Рыжакова, может быть признана подведомственность, то есть, продолжает автор, каждый орган дознания вправе возбуждать уголовные дела только определенной законом категории. Слова А.П. Рыжакова с большой долей определенности подчеркивают приоритет выбора между правовыми категориями подведомственности и подследственности уголовных дел органам дознания в пользу подведомственности.
В комментарии к статье 36 Налогового кодекса Российской Федерации указано, что следователем налоговой полиции подведомственны уголовные дела, возбужденные по ч. 2 ст. 198, ст. 199 УК. Однако в ряде случаев они расследуют также дела, возбужденные по ст. 171 (ч. 2), 172 - 174, 176, 185, 193, 201, 202, 204, 210, 222 (ч. 2 и 3), 272 - 274, 290 - 293, 304 УК РФ.
В одной из своих работ Я.Е. Парций отмечал сложность распределения подведомственности дел между различными органами. Подведомственность дел органам внутренних дел и налоговой полиции, по убеждению автора, весьма широкая и полностью совпадает, причем охвачены правонарушения, связанные с розничной торговлей и выпуском продукции.
Иногда подведомственность употребляется наряду с подследственностью, заменяя тем самым последнюю. Например, В.П. Малков отмечает, что следователь при возбуждении уголовного дела, если оно по родовой и территориальной подследственности ему подведомственно, принимает решение о принятии дела к своему производству. Если дело по родовой или территориальной подследственности не подведомственно данному следователю, он направляет его по подследственности через прокурора. Аналогичным образом поступает дознаватель.
Таким образом, с учетом наработанной многолетней практики работы государственного аппарата, подведомственность, подследственность, подсудность весьма сходные по своему семантическому значению понятия, означающие, в общем смысле, разграничение компетенции между обособленными органами государственной власти, их структурными и территориальными подразделениями, должностными лицами. Подведомственность, подследственность, подсудность являются необходимыми атрибутами сложного государственного механизма, позволяющего обеспечить слаженную и четкую работу в пределах своей компетенции соответствующих органов, их подразделений и должностных лиц, функционирования государства как системы в целом.
С учетом анализа смысловой нагрузки термина «подведомственность», а также придаваемой ему в юридической литературе толкованию, предлагается подведомственность понимать как:
- разграничение компетенции между органами государственной власти, а также внутриорганизационное распределение компетенции подлежащих рассмотрению вопросов;
- разграничение полномочий между органами государственной власти, по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел;
- установленные критерии, правила разграничения компетенции между обособленными органами государственной власти, их структурными и территориальными подразделениями.
Следует отметить, что нормы о подведомственности, позволяющей разграничить компетенцию по рассматриваемым вопросам между органами государственной власти, их подразделениями, их структурными и территориальными подразделениями, должностными лицами, принимались в разное время, не всегда детально увязывались между собой, что обусловило содержание различных, но, по сути, имеющих общее содержание категории: подведомственность, подсудность, подследственность. Вместе с тем, их широкое употребление в юридической науке, придает им некую схожесть и повсеместность. Это приводит к сложностям, связанным с попытками механического разделения этих понятий друг от друга. Возникновение указанных сложностей в настоящее время связано с массовым «ростом» субъектов всех ветвей власти, увеличением объема законодательной базы, возникновением новых отраслей и институтов права. Безусловно, процесс роста сопровождается неизбежным расширением смысловой нагрузки, закрепляемой за термином «подведомственность», что позволяет назвать ее универсальной правовой категорией.